Kapitel 6. Rechtsdogmatische Adaption der normativ-individualistischen Theorie der Sezession von Staaten

Damit die in Teil E entwickelte normativ-individualistische Theorie der Sezession von Staaten zur Anwendung kommen kann, bedarf es eines Brückenschlags von der Rechtsethik zur Rechtsdogmatik. Zu diesem Zweck wird nachfolgend untersucht, welche Möglichkeiten zur rechtsdogmatischen Adaption der Sezessionstheorie in Gestalt eines positivierten normativ-individualistischen Sezessionsrechts bestehen.

Voraussetzung ist zunächst, dass die Positivierung eines Sezessionsrechts entgegen vielfältig geäußerter Einwände nicht für generell unzulässig gehalten wird (I.).

Da ein Sezessionsrecht sowohl Norm des Völkerrechts als auch Norm des Verfassungsrechts sein kann, ist anschließend zwischen völkerrechtlicher und verfassungsrechtlicher Perspektive zu differenzieren:

Aus völkerrechtlicher Perspektive stellt sich die Frage, unter welchen Voraussetzungen die Positivierung des normativ-individualistischen Sezessionsrechts als Völkerrechtsnorm möglich wäre. Zur Beantwortung dieser Frage wird die in Teil C. I. dargestellte völkerrechtsdogmatische Lösung der Sezessionsproblematik aufgegriffen und untersucht, wie das Völkerrecht auszugestalten wäre, um ein Sezessionsrecht gewährleisten zu können, das den Grundsätzen der normativ-individualistischen Theorie der Sezession von Staaten genügt (II. 1.).

Aus verfassungsrechtlicher Perspektive ist mit Bezug auf die in Teil C. II. entwickelte Rechtsauffassung zu prüfen, wie ein normativ-individualistisches Sezessionsrecht in das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland implementiert werden könnte (II. 2.).

Abschließend wird ein Verfahren zur Durchsetzung rechtsethisch gerechtfertigter Sezessionen vorgeschlagen (III.).

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6.1 Positivierung eines Sezessionsrechts

Teilweise wird vertreten, dass die Positivierung eines Sezessionsrechts grundsätzlich abzulehnen sei.^<512> Die Gegner eines geschriebenen Sezessionsrechts begründen ihre Auffassung mit der Gefahr des Rechtsmissbrauchs:^<513> Das Sezessionsrecht würde zu ethnischen Unruhen führen, die Aussicht auf Kompromisse verschlechtern und die Gefahr politischer Instabilität sowie sachfremder Erwägungen für politische Entscheidungen erhöhen.^<514>

Zwar erscheint es nicht unrealistisch, dass der strategische Einsatz von Sezessionsdrohungen die Weltpolitik sowie die Innenpolitik eines Staates nachteilig beeinflussen könnte. Allerdings besteht die Gefahr des Missbrauchs eines Rechts stets, dies ist keine Besonderheit des Sezessionsrechts. Die Positivierung eines Sezessionsrechts wäre nur dann unzulässig, wenn die dadurch entstehenden negativen Konsequenzen außer Verhältnis zu den erzielten Vorteilen stünden. Das ist jedoch nicht der Fall: Einerseits lassen sich Sezessionsbestrebungen nicht durch Negierung eines Sezessionsrechts unterdrücken und sind auch nicht stets mit Bürgerkrieg, Minderheitenverletzungen und der Unterminierung politischer Prozesse verbunden. Andererseits sind von einem institutionalisierten Sezessionsrecht positive Wirkungen auf Sezessionen zu erwarten, denn mit Hilfe eines an Form- und Verfahrensbedingungen geknüpften Sezessionsrechts könnten gerechtfertigte Sezessionsbestrebungen gefördert und ungerechtfertigte Sezessionsbestrebungen erschwert werden.^<515> Im Übrigen würde verhindert, dass der unkontrollierte Ablauf einer Sezession nachteilige Folgen

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Aus diesen Gründen ist die Positivierung eines Sezessionsrechts nicht generell abzulehnen.

6.2 Normativ-individualistisches Sezessionsrecht

6.2.1 Völkerrechtliche Perspektive

Die Positivierung des normativ-individualistischen Sezessionsrechts als Norm des Völkerrechts wäre nur unter der Voraussetzung eines grundsätzlichen Auffassungswandels in der Völkerrechtsdogmatik möglich:

Da das Sezessionsrecht aus dem Selbstbestimmungsrecht der Völker hergeleitet wird, können sich bisher nur als Volk identifizierbare Gruppen auf das Selbstbestimmungsrecht respektive Sezessionsrecht berufen. Träger eines normativ-individualistischen Sezessionsrechts wären hingegen alle Gruppen, deren Mitglieder mehrheitlich das von der Abspaltung betroffene Territorium besiedeln und ein Siedlungsrecht haben. Eine derartige Erweiterung der Rechtssubjektivität ist mit dem Volksbegriff unvereinbar.

Ähnlich restriktiv sind gegenwärtig die materiellen Voraussetzungen einer völkerrechtmäßigen Sezession ausgestaltet. Das Selbstbestimmungsrecht der Völker erfährt durch Abwägung mit dem Prinzip der Staatensouveränität so starke Einschränkungen, dass das Sezessionsrecht nur als eine Art Notwehrrecht verbleibt.^<518> Zwar gilt auch das normativ-individualistische Sezessionsrecht, das auf dem Grundsatz der Sezessionsfreiheit basiert, nicht uneingeschränkt. Es findet seine Grenzen aber nicht in dem abstrakten, kollektivistischen Prinzip der Souveränität der Staaten, sondern in den konkreten, individualistisch begründeten

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Soll die normativ-individualistische Theorie der Sezession von Staaten zur Geltung gelangen, müsste das Völkerrecht stärker individualistisch interpretiert werden. Entscheidende Kriterien für die Rechtmäßigkeit von Sezessionen wären dann weniger die Volksqualität der sezedierenden Gruppe und die Beachtung des Souveränitätsprinzips als vielmehr die Bewahrung des Weltfriedens und die Sicherung der Menschenrechte.^<519>

Bemerkenswert ist, dass das Spannungsverhältnis zwischen dem Selbstbestimmungsrecht der Völker und der territorialen Integrität der Staaten in der neueren völkerrechtlichen Literatur zum Sezessionsrecht im europäischen Kontext bereits durch eine verstärkte demokratische, menschen- und minderheitenrechtliche Betrachtungsweise gelöst wird.^<520> Das kollektivistische Selbstbestimmungsrecht erhält durch diese Bezugnahme auf Menschen- und Minderheitenrechte eine individualistische Ausprägung.^<521>

Vor dem Hintergrund der normativ-individualistischen Theorie der Sezession von Staaten erscheint es sinnvoll, die rechtsdogmatische Verbindung des Sezessionsrechts mit dem Selbstbestimmungsrecht der Völker gänzlich zu lösen. Die rechtsethische Untersuchung in den Teilen D und E hat gezeigt, dass eine kollektivistische Begründung des Sezessionsrechts über das Selbstbestimmungsrecht der Völker für die Identifikation gerechtfertigter Sezessionen ungeeignet ist. Eine Ausdifferenzierung des abstrakten Selbstbestimmungsrechts in konkrete, individualistisch interpretierte Gruppenrechte würde die Transparenz der Argumentation auch in der

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6.2.2 Verfassungsrechtliche Perspektive

Ein normativ-individualistisches Sezessionsrecht ist prinzipiell mit dem Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland vereinbar. Allein die Missachtung berechtigter Interessen der von der Sezession betroffenen Bürger kann zu einem Verfassungsverstoß führen. Durch ein Sezessionsrecht wird folglich nur dann die Treuepflicht verletzt, wenn die Separatisten ohne Rücksicht auf die Interessen der anderen Bürger ihren Austritt aus der Bundesrepublik erklären dürfen. Ist das Sezessionsrecht hingegen an die Voraussetzung einer Abwägung mit den Rechten anderer Bürger geknüpft, kommt eine Verletzung der Treuepflicht nicht in Betracht.^<523>

Es ist eine Vielzahl von Gründen denkbar, aus denen ein Sezessionsrecht die Treuepflicht verletzen könnte, z. B. weil berechtigte sicherheitspolitische oder ökonomische Interessen der Bürger des Reststaates der Sezession entgegenstehen.^<524>

Nicht berücksichtigungsfähig sind hingegen die in Teil C. II. 1. dargestellten Bundesinteressen, die mit dem Sezessionsinteresse kollidieren:

Da eine Sezession zwingend mit der Veränderung des Bundesstaates einhergeht, ist ein Ausgleich des Sezessionsinteresses mit dem Interesse an der Aufrechterhaltung der Staatlichkeit des Bundes unmöglich. Das Interesse an der Aufrechterhaltung der Staatlichkeit des Bundes in der bisherigen Form ist lediglich das kontradiktorische Interesse, das dem Sezessionsinteresse entgegensteht. Als solches muss es zurückstehen, wenn das Sezessionsrecht im Übrigen verfassungsmäßig ist.^<525> Die Verletzung der Treuepflicht wegen Missachtung der Staatlichkeit durch eine einseitige Sezession ist folglich nicht ohne weiteres begründet.

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Ein Sezessionsrecht, das seine Grenzen in den Rechten anderer findet, ist bei normativ-individualistischer Interpretation mit dem Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland vereinbar.^<527>

6.3 Prozedurale Möglichkeiten

Das Sezessionsrecht sollte an die Erfüllung prozeduraler Voraussetzungen geknüpft sein, damit gerechtfertigte Sezessionen durchgesetzt und ungerechtfertigte Sezessionen verhindert werden können.

Zuständigkeit der Vereinten Nationen. Die geeignete Institution zur Begleitung von Sezessionsbestrebungen sind die Vereinten Nationen als internationale Organisation, die gemäß Art. 1 Ziffer 1 der Charta der Vereinten Nationen (VN-Charta) insbesondere dem Ziel der Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit verpflichtet ist.^<528> Da 185 von 192 Staaten der Welt Mitglieder der VN sind, handelt es sich um eine Weltorganisation,^<529> die die Durchsetzung gerechtfertigter und Verhinderung ungerechtfertigter Sezessionen am ehesten zu gewährleisten vermag. Sinnvoll erscheint die Einrichtung einer

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Verfahren zur Durchsetzung gerechtfertigter und Verhinderung ungerechtfertigter Sezessionen. Zunächst muss sichergestellt werden, dass die Sezessionskommission be- und entstehende Sezessionskonflikte zur Kenntnis nimmt. Deshalb sollten Petitionen sezedierender Gruppen an die Vereinten Nationen erlaubt sein.^<531> Mit dem Petitionsrecht würde die Pflicht der Sezessionskommission korrespondieren, sich mit der Sezessionsbestrebung zu befassen und Fakten zur Beurteilung ihrer Rechtfertigung zusammenzutragen.

Zu diesem Zweck wären die Vereinten Nationen zu ermächtigen, die Sezessionsbewegung vor Ort zu beobachten und ein Plebiszit in dem von der erstrebten Abspaltung betroffenen Gebiet zu initiieren und durchzuführen.^<532> Dabei ist zu bedenken, dass das Abstimmungsergebnis durch eine zeitweilige Popularität der Sezessionsbewegung verfälscht sein könnte. Um sicherzustellen, dass die Bevölkerung des von der erstrebten Abspaltung betroffenen Gebietes die Sezession tatsächlich wünscht, könnte der Region zunächst ein Autonomiestatus als Übergangsstufe zur Unabhängigkeit verliehen werden.^<533> Nach Ablauf eines zuvor definierten Zeitraumes, z. B. nach drei Jahren, müsste ein zweites Plebiszit unter Aufsicht der Vereinten Nationen durchgeführt werden. Würden sich die

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Nach Begutachtung und Bewertung der durch die Beobachtung der Sezessionsbewegung gewonnenen Erkenntnisse müsste die Sezessionskommission eine Empfehlung aussprechen.^<534> Hält die Sezessionskommission einen Ausgleich aller widerstreitenden Interessen für möglich, sollte sie Vorschläge über Art und Umfang der erforderlichen Kompensationsleistungen, den Zeitraum bis zur Anerkennung der Unabhängigkeit eines gegebenenfalls neu entstehenden Staates sowie Aufbauhilfen und Schutzmaßnahmen unterbreiten.

Bei der Frage der Kompensationsleistungen ist zu beachten, dass die Durchsetzung entsprechender Ansprüche problematisch ist, sobald die Sezession abgeschlossen ist. Denn dann besteht die Pflicht zur Kompensation zwischen unabhängigen Staaten und ist als solche eine aus bilateralen völkerrechtlichen Verträgen, so dass lediglich die schwachen völkerrechtlichen Instrumentarien zur Durchsetzung der Ansprüche des einen Staates gegen den anderen zur Verfügung stehen. Deshalb erscheint es sinnvoll, an die Anerkennung als Staat und auch der Sezession, mit der kein unabhängiger Staat erstrebt wird, die Voraussetzung einer teilweise erfolgten Kompensation zu knüpfen.

Falls ein Interessenausgleich generell unmöglich erscheint, würde die Sezessionskommission ein Verbot der Sezession aussprechen und gleichzeitig Maßnahmen zur Friedenssicherung und zum Schutz der Menschenrechte treffen.

Fraglich ist, ob auch Gewalt zur Verhinderung oder Durchsetzung einer Sezession angewendet werden dürfte. Eine mit militärischen Mitteln durchgeführte Intervention durch die Vereinten Nationen kommt wohl nur in Ausnahmefällen, als ultima ratio in Betracht. Voraussetzung wäre zunächst, dass gewaltsame Auseinandersetzungen innerhalb des von der Sezession betroffenen Staates nicht durch Sanktionen und andere friedenschaffende Maßnahmen der Vereinten

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6.4 Zusammenfassung: Rechtsdogmatische Adaption der normativ-individualistischen Theorie der Sezession von Staaten

In Zusammenschau mit den Anforderungen der normativ-individualistischen Theorie der Sezession von Staaten ergibt sich folgendes vereinfachtes Schaubild der Voraussetzungen eines normativ-individualistischen Sezessionsrechts:

1. Formelle Voraussetzungen

Verfahren

• Durchführung eines Plebiszits
• innerhalb des von der erstrebten Abspaltung betroffenen Territoriums,
• unter internationaler Beobachtung,
• in dem die absolute Mehrheit der Siedler für die Sezession stimmt.
• Begutachtung und Zustimmung durch Sezessionskommission

Frist

Setzung einer Frist ermöglicht u. U. erst die Erfüllung der materiellen Voraussetzungen

2. Materielle Voraussetzungen

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Die sezedierende Gruppe hat ein Siedlungsrecht.

Objektiv

Innerstaatliche Voraussetzungen

Primäre Interessen: Schutz- und Wohlfahrt gesichert

Sekundäre Interessen: Nachteile kompensiert

Überstaatliche Voraussetzungen

Partikulare Interessen: Nachteile kompensiert

Universale Interessen:
Friedenssicherung (kein Mikrostaat)
Gewährleistung elementarer Menschen- und Bürgerrechte (kein überlebensunfähiger Staat; kein Unrechtsstaat)

3. Schranke

Verhältnismäßigkeit (keine Durchsetzung einer gerechtfertigten oder Verhinderung einer ungerechtfertigten Sezession „um jeden Preis“)

Schlussbemerkung

Sezessionsbestrebungen sind immer mit politischen Krisen und häufig mit gewaltsamen Auseinandersetzungen verbunden. Deshalb stellen sie national wie international unerwünschte Erscheinungen dar.

Die Diskussionen um Unabhängigkeitsbewegungen können den komplexen Anforderungen, die die Spaltung einer politischen Gemeinschaft mit sich bringt, kaum gerecht werden. Das Geflecht ethnischer, ökonomischer, historischer, ökologischer, kultureller, religiöser und vieler anderer Interessen in einer Weise aufzulösen, die für alle Parteien - die Sezessionisten, die anderen Bürger in dem von der Abspaltung betroffenen Staat sowie die Weltgemeinschaft - akzeptabel ist, erscheint als schier unlösbare Aufgabe. Umso wichtiger ist es, die Argumente, die zu einer Entscheidung für oder gegen eine Sezession führen, dezidiert zu benennen und zu begründen. Eine generelle Beschränkung des Sezessionsrechts, die nicht nur der Völkerrechtsdogmatik, sondern auch der Unrechtstheorie zugrunde liegt, erfüllt dieses Erfordernis nur dann, wenn sie

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Die normativ-individualistische Theorie der Sezession von Staaten ist, richtig verstanden, nicht zugunsten rücksichtsloser Separatistenbewegungen zu instrumentalisieren. Der Grundsatz der Sezessionsfreiheit im Sinne dieser Theorie erfährt die Einschränkungen, die aus interner wie externer Perspektive entfaltet wurden: Die Sezessionsfreiheit findet ihre Grenzen in den berechtigten Interessen der anderen, nämlich der Sezessionsgegner in dem von der Abspaltung betroffenen Gebiet, der Bürger des Reststaates und der Weltgemeinschaft.

Fußnoten:
<512>	So z. B. Cass R. Sunstein, nach dessen Auffassung die Verfassungen von Staaten generell kein Sezessionsrecht beinhalten sollten, Approaching democracy: a new legal order for Eastern Europe - Constitutionalism and secession, in: C. Brown (Hg.), Political Restructuring in Europe, S. 12.
<513>	Cass R. Sunstein, Approaching democracy: a new legal order for Eastern Europe - Constitutionalism and secession, in: C. Brown (Hg.), Political Restructuring in Europe, S. 11 ff.; ähnlich argumentiert A. Buchanan für eine Einschränkung des Sezessionsrechts im Völkerrecht, Philosophy and Public Affairs 26 (1997), S. 43 („[...] Perverse Incentives“).
<514>	Cass R. Sunstein, Approaching democracy: a new legal order for Eastern Europe - Constitutionalism and secession, in: C. Brown (Hg.), Political Restructuring in Europe, S. 12. Die Gefahr des Rechtsmissbrauchs durch strategischen Einsatz von Sezessionsdrohungen durch eine Minderheit sieht auch A. Buchanan, Secession, S. 100.
<515>	Ähnlich D. Philpott, Self-Determination in Practice, in: M. Moore (Hg.), National Self-Determination and Secession, S. 84 ff.
<516>	So auch D. Weinstock, The Journal of Political Philosophy 9 (2001), S. 196 ff. Die Autoren der Verfassung eines zukünftigen multinationalen Staates seien deshalb gut beraten, ein Sezessionsrecht aufzunehmen, a. a. O., S. 202.
<517>	Zur Funktion der Regeln des Rechtsmissbrauchs als Korrektiv vgl. P. Mader, Rechtmissbrauch und unzulässige Rechtsausübung, § 5, S. 71 ff.
<518>	Siehe oben, C. I. 3. a).
<519>	Ähnlicher Auffassung ist L. M. Frankel, der die Prinzipien der Souveränität und territorialen Integrität als Elemente einer unmodern werdenden staatenzentrierten Völkerrechtsdogmatik bezeichnet und dessen praktischer Vorschlag dahingeht, die Einmischung der VN in innere Angelegenheiten eines Staates zum Schutze der Menschenrechte als eine Art Mediation und Diplomatie zugunsten gerechter, friedlicher Lösungen zu interpretieren, Houston Journal of International Law 14 (1992), S. 541, 545.
<520>	Siehe oben, C. I. 3. b).
<521>	Auf diese Entwicklung hat mich Prof. D. von der Pfordten aufmerksam gemacht. Ich danke ihm für diesen Hinweis. Ähnlich auch A. Pfennig, Recht auf Sezession?, Demokratie und Recht 23 (1992), S. 453.
<522>	Ähnlich A. Buchanan, der das Prinzip der Selbstbestimmung lediglich für eine Art Platzhalter hält, Secession, S. 50.
<523>	Vgl. hierzu die Überlegungen unter C. II.
<524>	Diese Gründe entsprechen den Einschränkungen der Sezessionsfreiheit aus interner Perspektive, die in E. III. 1. entwickelt wurden.
<525>	Vgl. hierzu die einführenden Überlegungen unter E. III.
<526>	Vgl. hierzu die obigen Überlegungen, F. II. 1.
<527>	Dies ist vor allem dann plausibel, wenn man die Ausgestaltung des Grundgesetzes selbst für normativ-individualistisch hält. Vgl. z. B. E.-W. Böckenförde, Recht, Staat, Freiheit, S. 58: „In der heutigen Rechtsordnung [Rechtsordnung westlich-demokratischer Staaten, Anm. der Verfasserin] wird der Mensch grundsätzlich als einzelnes Individuum vorausgesetzt und in Blick genommen. Das in ihr wirkende Bild vom Menschen ist das des einzelnen, auf sich gestellten Individuums, das zwar auch in sozialen und anderen Gemeinschaftsbeziehungen lebt, aber als solches diesen Beziehungen vorausliegt.“ G. Dürig ist der Auffassung, dass das Grundgesetz der „mittleren Linie des Personalismus“ folge und damit zwischen Individualismus und Kollektivismus liege, in: T. Maunz/G. Dürig, Kommentar zum GG, Art. 1 Abs. 1, Rn. 47 ff.
<528>	Für die Zuständigkeit der VN auch M. Eisner, Harvard International Law Journal 33 (1992), S. 419; L. M. Frankel, Houston Journal of International Law 14 (1992), S. 545. Allgemein zur Sezessionsproblematik in der internationalen Politik A. Heraclides, The Self-Determination of Minorities in International Politics.
<529>	Zur Terminologie vgl. V. Epping, Die Vereinten Nationen, in: K. Ipsen (Hg.), Völkerrecht, § 32, Rn. 1.
<530>	Die Einrichtung einer derartigen Kommission ist gemäß Art. 7 Abs. 2 der Charta der Vereinten Nationen möglich.
<531>	Ähnlich L. M. Frankel, Houston Journal of International Law 14 (1992), S. 546.
<532>	Für ein Plebiszit unter Beobachtung der VN auch M. Eisner, Harvard International Law Journal 33 (1992), S. 421 ff. Kritisch zu Eisners Modell P. Hilpold, ZöR 54 (1999), S. 559 f. In der Vergangenheit fanden bereits einige Referenden unter Aufsicht der VN statt, z. B. in Togo (1956) und Kamerun (1961). Eine umfassende völkerrechtsdogmatische Darstellung gebietsbezogener Referenden findet sich bei A. Peters, Das Gebietsreferendum im Völkerrecht.
<533>	Für eine Autonomie als Vorstufe zur Sezession auch H.-J. Heintze, Der Staat 36 (1997), S. 424. Ein praktisches Beispiel für einen Staat, der nach einiger Zeit der Autonomie (1983-93) unabhängig wurde, ist Eritrea.
<534>	Ähnlich M. Eisner, Harvard International Law Journal 33 (1992), S. 420; L. M. Frankel, Houston Journal of International Law 14 (1992), S. 547 ff.; A. Heraclides, Security Dialogue 25 (1994), S. 291.
<535>	Ähnlich K. Doehring, Das Selbstbestimmungsrecht der Völker als Grundsatz des Völkerrechts, S. 35.

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HTML - Version erstellt am: Mon Mar 17 17:03:05 2003